当前位置:首页 > CFF学会 > 详细页面

债务置换实践探讨

作者:人民银行贵阳中心支行金融研究处 田 丰
时间:2016年04月22日        字体:           点击量:

  关于地方政府性债务置换的实践探讨

  --基于贵州省地方政府性债务的调查

  人民银行贵阳中心支行金融研究处     田   丰

  当前,我国地方政府性债务到达了较高的水平,在此情况下,地方政府的债务负担及债务风险已经凸显。2015年,审计署口径的地方政府债务到期规模约2.8万亿。在地方政府收入增长放缓、偿债压力加大的背景下,为了化解地方债务风险,同时提高地方政府在稳增长方面的积极性,中央政府采取债务置换方式来解决这一问题。

  一、贵州省政府性债务置换情况

  截止2014年12月31日,贵州全省政府性债务余额约9800亿元(该数据以待贵州省人大审核批准后公布的为准),是审计署锁定2013年6月30日全省债务余额的约1.6倍,增长幅度极快。其中,政府负有偿还责任的债务占债务余额的80.5%,政府负有担保责任的债务占11.8%,政府可能承担一定救助责任的债务占7.7%(上述数据以待贵州省人大审核批准后公布的为准)。

  2015年,贵州省共获得政府债券置换存量债务份额2264亿元,已发行的政府置换债券1349.2亿元,根据贵州省各地政府债务到期情况和偿债进度,已转贷各地置换2015年到期的政府债务本金。

  贵州省政府性债务在三方面得到改善。一是有效化解政府存量债务风险。此次置换金额2264亿元,占2014年底存量债务的19.2%,缓解了存量债务规模过大的风险。二是减轻了地方政府的偿债压力,有效释放了各级财政和投融资平台的流动性。三是有助于降低政府性债务的成本。此次公开发行的置换债券平均利率为3.36%,定向发行的债券平均利率为3.69%,债务融资成本将原有债务成本大幅降低。

  二、债务置换后贵州省政府性债务暴露的新问题

  (一)债务置换后地方政府的后续融资没有变得更加规范。突出表现在几方面:一是部分地方政府依然在出各种类型的担保函,把直接针对投融资平台的担保,变成对PPP项目的补助、购买等形式,通过变换方式继续透支政府信用。二是政府投融资平台与银行搭建基金池规避举债约束。投融资平台与银行进行所谓的业务创新,把项目打包,建立各种名目的基金。基金规模庞大,以项目包的概算作为规模标准,不需要抵押担保,基金的功能是解决项目的资本金缺口,一旦项目通过基金获得资本金,银行的项目贷款马上跟进,政府出具针对项目偿债的一定比例的类似承诺函的文件。这种融资模式的出现,不仅降低了原本的融资门槛,减少了约束,同时增加了地方政府使用杠杆的强度,有可能造成新增债务规模成倍放大,形成新的风险点。三是PPP模式被偷换概念利用。在实际操作中,PPP模式变成一个融资举债的新渠道,通过项目包装,缺乏收益的公益性项目或准公益性项目均能成为具有一定稳定收益的项目,能够得到政府出具的具有一定补偿性质的担保承诺,进而可以通过政府、银行的层层审查,成为符合政府融资管理规定的新融资来源。

  (二)债务置换后并没有使得政府负债变得可持续。政府债务置换的另一个目的是真实降低融资成本,使政府负债变得可持续。债务置换的确是大幅降低了存量债务的成本,也在短期内缓解了偿债压力,但是各地政府新增债务的成本依然高企,而且环节增多,隐性成本和显性成本增加,如果新增债务过度、无序的快速增长,就会一定程度抵消掉存量债务置换所获得的低成本效应,影响程度将有待于2015年底的债务甄别才能具体度量。政府负债是否可持续的标准是必须向市场化或准市场化迈进,这对投入产出提出了要求,不光是债务问题要“量入为出”,宏观上要求区域经济、财政要有新的增长点,微观上要求政府投融资平台、投资项目必须要有回报率,必须产生现金流,否则政府负债就是不可持续的,就有出现流动性风险的可能,进而转换成财政金融风险。从近年贵州省的财政收入增长看,增长幅度逐年下降,在11、12个点左右徘徊,债务规模却是以倍数增长,同时由于80%政府性债务投入基础设施、园区开发、民生等项目,短期难以产生收益和现金流,上述因素都将极大的影响贵州省整体债务的可持续性。

  (三)债务置换后并没有缓解地方政府投资冲动。债务置换后,各地方政府投融资平台最直观的感受是从来没有一下子获得过这么多资金,地方政府已经筹到的一部分资金不需要再用于偿还存量债务,于是改为其他投资用途,这样反而在一定程度上刺激了政府的投资冲动。并且,债务置换后,各级政府投融资平台并没有被剥离融资职能,仍然在通过各种变通规避为政府负债的融资职能限制。根据公布的数据,贵州2015年的债务率为207%,居全国首位,按照财政部的规定,今年诸如贵州等地债务率高的地区,获得债券置换额度可能会比较多,但新增债务额度则会比较少,目的是为了平衡和控制债务的无序增长。但实际情况是,债务置换后,各级政府仍然通过投融资平台举借政府债务,相应的债务管理机构并没有发挥出监督的职能,地方政府的投资行为没有受到明显的抑制,局部地区反而有加速的现象。

  (四)债务置换后可能开启新一轮债务增长。2015年,贵州省债务率以207%居全国之首,这一方面说明贵州的地方政府综合财力还不强,另一方面说明贵州的债务余额增长过快。在贵州存量债务如此之大的前提下,从全省的统计数据看,在建、新建项目并没有缓解的势头。截止2015年10月份,贵州固定资产投资施工项目个数为9160个,同比增长34.4%,其中本年新开工项目7059个,同比增长44%。其中众多的政府主导的固定资产投资项目,会导致增量债务的同比例快速增长,但是目前新增的政府债务由于采用PPP等模式而变得具有隐蔽性,表面上不纳入各级政府预算,而事实上形成政府负有偿还责任的政府债务,使得债务置换后执行严格债务限额管理失去约束监督作用。这部分债务的增长速度之快,应引起高度关注。以贵州省国家级贵安新区为例,自2012年底至2015年10月份,贵安新区的投融资平台三年的债务余额为800亿元左右,一跃成为贵州省第二大政府性债务主体(第一大政府性债务主体为贵州省高速公路开发总公司,债务余额超千亿元),而目前贵安新区投融资平台正在洽谈的2016年融资项目共涉及融资规模超千亿元,从各金融机构反馈情况看,仅2016年贵安新区将新增融资资金在800亿元至900亿元左右,这将是过去三年的债务余额总和,这也从侧面反映出债务置换后一个较为真实的债务增长情况。因此,政府性新增债务是否在债务置换后就变得规范、可控需要密切关注。

  (五)债务置换操作不够规范。从贵州省已置换债务情况看,有几个明显的操作不规范问题。一是重置换,轻梳理。表现在没有对置换债务进行结构、资金成本、期限的梳理,排出一个科学合理的置换债务项目顺序表,没有逐笔对应到存量债务项目,也没有对于是否应由企事业单位自身收益偿还的债务进行甄别,导致债务置换成为一个债务包的整体置换,可能会掩盖一些潜藏的问题。二是重置换,轻管理。当前债务置换工作的重点是尽快将置换资金转贷各地,但对于置换中的管理却失之松懈。比如置换资金明确只能用于偿还本金,不能用于付息,而实际置换中,各地财政、投融资平台置换的债务中均包含了当年到期本息。

  三、债务新问题的成因分析

  (一)债务限额管理等债务管理配套滞后。主要体现在两方面:一是临近年末,由于种种原因,各省区市的2015年度债务限额至今未公布,这导致各地政府债务举借缺乏目标管理;二是从2014年讨论至今的剥离政府投融资平台政府融资职能的事项如今并未真正执行,或被变通执行,致使各级政府投融资平台的政府融资职能事实上运转正常。

  (二)经济下行压力导致政府性债务难以选择向下。2015年三季度,全国GDP增速破7至6.9%,经济下行压力增大。在此背景下,政府经济就有了一定基础和市场,因为加大投资是应对经济下行的有效手段之一。以贵州省为例,2015年三季度地区生产总值增速10.8%,高于全国水平3.9个百分点,位列全国第二。但同时,贵州省2015年的债务率高达207%,居全国之首。债务率与经济增速之间的关系在某个区间可能是正相关的。

  (三)债务管理没有对地方政府形成真正的约束。对违反新预算法规定举借政府债务或者为他人债务提供担保的,在新预算法第九十四条有“对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员给予撤职、开除的处分”的规定。而在实际工作中,各级政府举借政府债务涉及多重目标的权衡,涉及短期和中长期的发展权衡,因此新预算法对此的真正执行力度还有待观察。

  四、政策建议

  一是要制定科学的地方发展规划。地方政府必须要实事求是的、因地制宜的制定符合地方发展的区域规划纲要,必须认真、理性、客观地研究区域发展的现有基础和资源条件,依据全国和省区经济发展进程的规律制定相关目标,由此决定区域经济建设投资计划。只有较为科学合理的编制地方发展规划,并且要得有关部门的强力监督,才有可能较为有效地抑制地方政府的投资冲动,控制地方政府过分超前的规划指令,从源头上卡住地方政府无序、过度的投资欲望。

  二是要解决经济增长问题。实践证明,债务问题首先是一个经济增长问题,没有经济增长而硬性压缩负债,几乎没有成功的先例。只有当一个区域拥有一个良好的经济增长前景,债务偿还才不会成为一个难题。因为地方经济发展水平是衡量和控制地方政府性债务风险的重要标准,影响和代表着地方经济社会进程、驱动力以及未来年度的经济发展规划,也代表着地方财政实力、政府资信水平和偿债能力。地方政府只有培养新的经济增长点,增强经济实力,才能在动态中消减政府债务问题,根本解决债务危机和流动性风险。

  三是要规范政府性债务的举借模式。43号文及此次的债务置换,本意是限制地方政府的融资渠道,实现“开明渠、堵暗道”的改革方向。但是,因为地方财政及土地出让收入大幅下滑,而专项债及一般政府债券总量较小,地方政府迫切需要更多的资金来源。因此,新的政府性债务融资模式正在产生,并有急速扩张之势。这些融资模式与传统意义上的政府融资方式并无本质区别,只是承担直接债务的主体绕开了传统的投融资平台,转移成一些“影子平台”,继续真实的捆绑着政府信用的市场主体,如果监管缺位,地方政府债务可能通过此种模式变相膨胀。所以,建立规范的政府债务举借模式势在必行。

  四是要提高投融资平台的市场化属性。不管有没有剥离投融资平台公司的融资职能,都必须要增强它的市场化属性。因为大量的国有资产、资本、资源都注入了各级投融资平台,即使采用PPP模式,投融资平台仍然是参与的主体,它现在、将来还将是经济发展、城镇化建设的主力。只有提高投融资平台的市场化属性,才能实现平台公司的逐步壮大,实现国有资产的增值、保值,实现利润的增长,实现现金流的壮大,实现平台公司治理的现代化,才能解决投融资业务的“借、用、管、还”脱节问题,才能真正用市场的方式逐步处理政府债务问题,才能真正实现地方政府债务的可持续发展。

  五是要建立高效的地方投融资体系。不论债务置换如何,经济仍将继续发展,地方政府仍将在地方的经济社会发展中发挥核心作用。因此,高效的地方投融资体系建设将成为必然。从之前的统计和审计数据看,全国的各级政府投融资平台家数从上万到数千不等,无论哪个数字,都是一个极为庞大的体系。部分地区甚至出现乡级投融资平台。如此数量庞大的平台群体导致债务问题更加复杂化,也导致债务管理效率低下。因此,有必要在新常态下根据地方经济发展特色,出台法规政策规范地方政府负债行为,进行多层次、覆盖广的政府投融资体系建设,建立符合新常态的融资、建设、偿债的新体系。

分享到: 更多
中科汇联承办,easysite内容管理系统,portal门户,舆情监测,搜索引擎,政府门户,信息公开,电子政务