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徐忠:改革的改革

作者:徐忠
时间:2017年11月16日        字体:           点击量:

       党的十九大作出了“中国特色社会主义进入新时代”的重要判断,毫无疑问,我国改革发展同样进入了新时代。如何认识和把握新时代的改革?

  一、新时代的改革具备良好的条件。

  第一,供给侧结构性改革稳步实施,重要领域和关键环节改革取得突破性进展,供求关系正在发生实质性变化,新动能、新业态加快成长,宏观经济企稳向好的势头有所巩固,尝到了改革的甜头,改革已经在正确的轨道上前行。第二,党的十八大以来,全面依法治国、全面从严治党、反腐、扶贫等工作取得显著成效,为改革营造了稳定的社会环境。第三,党的十九大将忠诚、能干、有担当的人放到合适的位置,为改革的顺利推进做了充分的人才准备。

  二、新时代的改革面临新的挑战。

  从经验上看,渐进式改革思路是我国改革开放取得成功的重要原因。这种改革模式摩擦成本小、见效快,有利于新制度、新秩序的培养,“以时间换空间”,切合改革开放之初的我国实际。但是,经过近四十年的改革发展,易于推行、具有帕累托优化属性的改革目前大多已经完成,改革的顶层设计、“四梁八柱”的基本框架也已确立,下一步改革面临的基本上都是涉及改变现有体制运行、触动既存利益格局的体制机制难题,比如国有企业改革、财税体制改革、扩大双向开放等。因此,新时代的改革绝不是水到渠成的自然过程,必须主动突破“心理舒适区”,要对困难和挑战甚至重大风险有充分的认识和准备。

  三、新时代的改革需要啃硬骨头。

  由于我国相当长一段时间处在经济高速增长阶段,规模快速扩张,渐进式、增量改革的成绩显著,带来对规模扩张、增量改革的过度乐观,甚至出现了回避存量问题,绕着问题走,过度依赖增量扩张的错误倾向,结果是存量矛盾迟迟未得到真正解决,经济运行中一些深层次问题长期积累并恶化。比如,我国目前面临的产能过剩、高杠杆和房地产领域的诸多问题,背后有前期过度刺激以维持总量扩张,导致结构性问题恶化的因素,也有回避存量矛盾的因素。因此,十九大报告要求“必须坚持质量第一、效益优先,以供给侧结构性改革为主线,推动经济发展质量变革、效率变革、动力变革”,同时也不再提GDP翻番类目标。我理解,就是要纠正过度强调增量扩张目标的倾向,从“铺摊子”转变为“上台阶”,从简单的加减法转变为重在提高质量和效率的乘法和除法,从过度依靠短期行政手段转变为体制机制建设,通过质量、效率、动力“三个变革”,解决不平衡不充分发展问题。这就需要我们拿出改革的决断和勇气,力争在一些事关改革发展大局的重点问题上有所突破。这些硬骨头主要包括以下几个方面:

  (一)国有企业改革问题

  近年来,国企改革的部分举措并没有紧紧围绕主要矛盾。当前国有企业面临的主要矛盾是治理结构不完善,企业效率不高、盈利能力不强,是我国经济“大而不强”的具体体现。党的十九大报告要求“推动国有资本做强做优做大”,改革的方向非常明确,“强-优-大”的顺序一目了然。如何保持国有企业的机体健康?我理解,首先是通过以国有资本为纽带完善公司治理,实现国有企业提质增效。

  然而,近年来推动的“债转股”改革,只是实现了短期的债务减免,而并没有从根本上改善企业公司治理,解决企业盈利不足的问题。“债转股”是“当商业银行的贷款对象出现一定问题时, 商业银行所采取的一种资产保全方式”,是企业重组的一种方式。表面上看,“债转股”能产生降低企业债务负担、避免直接破产重组、商业银行保全资产的短期收益。但从根本上讲,“债转股”的要旨在于改变贷款对象的法人治理结构,以便恢复贷款对象的盈利能力。只有实现企业经营状况的改善,才能真正实现优于直接破产清算的结果,达到债权人与债务人双赢和社会福利的改善。诸多“债转股”国际实践中,鼓励债权人转换身份、作为股东主导或参与企业的重组是成功案例的共同特点。然而,近年来的“债转股”改革更多停留在债务重组的财务层面,交了学费,却没有解决体制机制的问题。商业银行只是实现了“名义上”的身份转换,仍然很难在企业的经营管理中享有与其投资额相匹配的话语权,只是“债转债”,债权人无法参与企业日常经营,改善公司治理从而改善企业经营也就无从谈起了。

  现有的国有企业混合所有制改革措施,更多只是强调引入民间资本,却没有充分发挥股权多元化对公司治理的改善作用。显然,这不是中央对国有企业改革的初衷。混合所有制改革是一个新概念,但其实质内容并不陌生。本世纪初,我国国有商业银行改革就曾采取引进战略机构投资者,实现国有资本与非国有资本的融合,但这只是手段,不是目的。国有商业银行改革的根本目标是推动商业银行内部改革和严格外部监督,促使其真正建立现代金融企业制度。为实现这一目标,改革推动成立了中央汇金公司作为控股金融企业的平台,引入战略机构投资者和独立董事,推动商业银行股份制改造和上市。中央汇金公司承担并充分履行国有出资人的职责,战略机构投资者发挥了监督和制衡的积极作用,独立董事发挥其专业优势,真正建立健全了国有商业银行的治理机制,经营的效率和质量得到明显改善。这是国有商业银行成功摆脱“技术性破产”,实现健康发展的重要经验。而最近的一些混合所有制改革的案例中,民间资本更多地作为财务投资者,纯粹是来搭国有资本便车,分享利润果实的,很难实现股东的积极作用,改善企业治理。我理解,混合所有制改革绝不是补充资本金,像中国联通这样的央企,并不缺钱,缺的是高效高质量的企业运行机制。遗憾的是,目前混合所有制改革并没有为建立这样的机制创造条件。一些具体问题也值得深入思考。一是具有垄断性质的大企业,是引入民间资本作股东更有利于提质增效,还是放开竞争性业务准入更有利于企业做强做优?公司治理在竞争的环境中才能充分发挥作用。二是引进的民间资本是否局限于境内资本,“一视同仁”地引进境外战略投资者是否能有更好的效果,更有利于信心的建立和巩固?

  (二)中央和地方的财政关系

  中央与地方是我国改革中的一对重要关系,是“牵一发而动全身”的系统性改革。改革开放的成功经验,就是充分调动个人和地方政府的积极性,发挥地方的信息优势。用“松绑”,“搞活”等放权让利的办法,给予各种各样的激励,发挥地方政府的首创精神,推动了家庭联产承包责任制、经济特区建设、财政包干体制等改革,激发了经济活力。但近年来,中央与地方关系又不断暴露出一些矛盾,尤其是当其的地方政府隐性债务问题,背后是涉及中央与地方关系的多个制度安排不完善不合理,包括过度强调GDP的激励考核机制、财权过度集中于中央、中央与地方事权配置制度不完善等。同时,各地之间收入支出的不平衡越来越依靠中央财政的转移支付,潜藏较大的道德风险,不利于调动地方的积极性。

  中央地方关系的系统性和复杂性决定了,不从财权、事权、激励机制等方面入手,仅仅依靠地方政府债务整顿,“头痛医头、脚痛医脚”,只会导致地方政府债务“一收就死、一放就乱”,单个领域“单兵突进”不可能从根本上解决深层次矛盾。完善中央地方关系,必须加强顶层设计,统筹协调推进各相关领域的制度建设。

  下一步,应在维护全国统一大市场的前提下,要提高地方政府的财税自主权,提高地方政府收入支出的匹配度,以便发挥地方政府的积极性和信息优势,鼓励制度创新;中央政府只进行少量必要转移支付,避免道德风险。

  (三)房地产市场健康发展长效机制建设

  过去,房地产市场过多地作为短期调控工具,基础性制度和长效机制建设进展不足。房地产市场与国民经济各部门广泛联系,涉及民生福利、财富分配、社会稳定等重要问题,是具有系统性重要性的市场。正是由于与宏观经济的紧密关联性,房地产市场一度被视为经济增长的“支柱行业”,甚至在以往的宏观调控中被作为调控工具:一旦房价上涨,则担心风险,采取限购限贷等行政化手段抑制需求;而一旦经济走弱,希望以房地产投资提振经济增长的时候,又会采取反向措施促进房地产发展。房地产政策被短期调控目标左右,而土地财政、供地制度、房产税等深层次体制机制改革未得到实质推进,“促进房地产市场健康发展的长效机制”尚未真正建立。

  房价过快上涨带来了挤出消费、挤出投资、阻碍全要素生产率提升,制约经济转型与健康发展的问题,也是重要的金融风险源头,不宜再作为宏观调控工具继续使用。为促进房地产市场平稳健康发展,应坚持“房子是用来住的、不是用来炒的”定位,探寻房价持续上涨的宏观经济影响以及结构性体制性根源,构建房地产市场基础性制度和长效机制。

  但这些改革触及深层次矛盾,需要处理复杂利益关系,必须具有改革担当、事业担当、责任担当,在关键问题上敢下决心、敢于拍板。房地产税就是明显的负面案例。房地产税2011年就开始试点,6年的时间反复论证,时至今日仍然难产。原因就在于房地产属于各方利益的交汇点,涉及住房者、炒房者、潜在购房者之间的利益博弈,涉及挤泡沫和保稳定之间的利弊权衡,建立在各方妥协、保稳定实际上是维护既得利益格局不变基础上的改革自然是知难而缓、因难而退。然而作为现代国家治理体系和财税体制的一项重要制度安排,房地产税的缺席对房地产市场发展和城镇化进程产生了巨大的扭曲:西部地区、三四线城市,房地产税作为重要的地方税种的缺失导致地方政府对“土地财政”的过度依赖,土地城镇化快于人口城镇化,出现“鬼城”,房地产需要“去库存”;而发达地区、大城市,没有房地产税约束的投机盛行又导致房地产供不应求,不断上涨的房价倒逼各种严厉的限购政策出台。同时,房地产税逐年征收、鼓励地方政府改善公共服务并吸引人口流入的良税优势无法发挥。房地产税已经成为经济健康发展和风险防控的关键,新时代改革不能再畏首畏尾、拖而不决,只要经过了充分论证和评估,且有分阶段到位的具体安排,就应当坚决改、大胆试。

  (四)处置僵尸企业和风险点的市场出清问题

  我们需要什么样的市场经济体制,什么是“好的市场经济体制”?关键是正确认识和处理政府与市场关系,“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”。对于金融机构以及金融市场体系,正确处理好政府与市场的关系尤为重要。众所周知,1998年就已经倒闭的海南发展银行,至今仍未完成破产清算,资产缺口仍在不断扩大,清算组仍在消耗人民银行的再贷款。这说明什么?说明金融机构的市场化退出机制仍未建立,行政干预、行政管制的偏好仍然很大程度上存在,金融生态主体“优胜劣汰”的自然规则还没有完全形成,影响了金融体系的市场化出清,进而也影响了金融生态主体的多元化和生命力,其结果必然是金融体系效率逐步下降。在存款保险制度已经建立的情况下,应尽快探索建立起优胜劣汰的金融机构市场退出机制,也是强化金融机构外部约束,促进其实现审慎稳健经营和可持续发展的重要举措。

  四、改革的改革

  新时代的改革不能“新瓶装旧酒”、“穿新鞋、走老路”,在属于“硬骨头”的重点改革领域要充分吸取过去的经验教训,沿着已经明确的改革方向一以贯之。

  新时代改革需要充分汲取前期的经验教训。经过近四十年的改革发展,我国改革已经不再是“零基础”,已经积累了一定的经验和教训。从教训看,过去的一些改革存在思想上回避问题、态度上缺乏决断、认识上主要矛盾把握不准、系统性改革工程缺乏顶层设计、过度依赖短期行政手段、不允许改革“试错”等问题。新时代改革要充分地吸取教训、借鉴经验、总结规律,在改革的思路设计、决策执行、工作方式方法上做出适应新时代的转变,要直面存量问题、勇于改革决断、把握主要矛盾、重在制度建设、科学设计方案、形成良好氛围。

  明确加强具有长效、法治、公允特点的体制机制建设,避免过度依赖短期行政手段。近年来,我国一些改革主要依赖行政手段推进,运动式色彩较浓,而具有长效、法治、公允特点的体制机制建设不足。这种工作方式固然有力度强、传导快、短期见效快的优点,但缺陷也是十分明显的。一是缺乏长效机制建设,无法从根本上解决问题产生的根源,短期改革的成果难以有效巩固,一段时间后又出现反弹,甚至可能“摁下葫芦浮起瓢”。二是短期政策容易用力过猛、过犹不及。三是一些周期性、阶段性政策对长期经济改革及相关法治建设成果的冲击,可能因一次调控就改变多年积累起来的市场经济重要的基本原则。

  科学合理的方案设计是改革目标得以实现的重要保障。改革政策能否取得预期效果,关键在于是否尊重和顺应了市场经济的客观规律,是否全面考虑政策的期望效果及其“副作用”,是否对市场主体的预期和反应有充分估计。近年来的一些改革实践改革方案设计不科学、不合理的问题突出,导致改革执行效果与目标南辕北辙。比如,以加强金融服务小微企业为目标,要求金融机构既要加大小微企业的信贷投放,又要防控风险,不良资产不得上升,还要不提高小微企业贷款利率。三大要求基本上无法同时满足,金融机构在这样的约束下,提供小微企业信贷的动力极低。相当一部分号称“低息”的小微企业信贷,只是借助政策支持的名义,以小微信贷为通道,资金实际流向了地方政府的融资平台和房地产市场。又比如,放开村镇银行的准入,但又要求村镇银行必须由商业银行发起设立。试问,如果商业银行有动力在当地开展金融服务,为什么不直接在当地设立分支机构,反而要合资设立村镇银行呢?政策明显违背常识,无法真正实现金融服务三农的目标。

  改革时不待我。从国际看,主要经济体都在推行结构改革,谁改革的步子走得更坚定更扎实,谁就在未来的国际竞争格局中占据优势。从国内看,党的十九大要求,推动经济发展质量变革、效率变革、动力变革,提高全要素生产率。民间投资的增长速度和FDI流入在相当大程度上影响甚至决定全要素生产率,决定经济增长的质量,而能否在关键改革上有所突破,又是民间投资和FDI信心建立与巩固的关键。近年来,民间投资持续不振、FDI信心下降,中央高度重视,出台多项政策但效果有限。根本原因在于我国关键领域改革进展不足,影响了市场的信心。1994年的财政体制改革,朱镕基同志要求,一个半月以内就要拿出初步方案,9月份能够完成最后方案,来年1月1日就可以实行新体制。当前就需要这种改革速度。

  改革必须勇于决断。改革一定会有阻力和风险,不能盲动,更不能求稳求全,尤其不能夸大风险、过度维稳、不敢触动既有利益格局、不敢改变现有体制机制。改革推进中要有序改革,保持战略定力。改革推进中要防的风险主要是防范系统性风险,如果过度追求稳定,必然会使改革裹足不前,也会因延误改革最终酿成大危机。

  改革必须确保改革方案的科学性,并在机制上保证其严格按照改革方案执行。改革方案不能以各方妥协一致为前提,更不能由利益相关方主导而偏离正确的改革轨道,或因利益博弈的复杂而停滞;改革方案不能大而化之、缺乏细节,导致似是而非,甚至与改革初衷南辕北辙。改革方案的执行要有第三方评估,确保正确改革方案执行一以贯之。

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