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吴晓灵:完善金融法制环境 促进金融业稳健发展

作者:系统管理员
时间:2016年05月04日        字体:           点击量:

  【编者按:2016年4月24日,由中国金融论坛(CFF)与杭州市人民政府共同主办的“中国金融论坛.2016钱塘峰会”在杭州召开。全国人大财经委副主任委员、中国金融论坛常务理事吴晓灵到会发表主旨演讲。本文系根据现场录音和速记整理而成,已经发言者审定。】

  “十三五”规划纲要对金融业的要求有以下四个方面。一是提高金融服务实体经济的效率。二是加强金融宏观审慎管理制度建设,保持国家经济整体运行的稳定。三是改革并完善适应现代金融市场发展的金融监管框架。四是扩大金融业双向开放。我认为这是十三五规划对金融业提出的四个大的方面要求,刚才陈雨露副行长提了八个方面,整体上来说是一致的。

  金融是经营信用和风险的行业,契约精神是基础,法制健全是保障。“十三五”期间要加大金融法制建设。

  一、按照金融基本功能完善中国金融法律体系,按照机构立法与功能立法相结合的原则修改完善现有金融法律

  现有金融法律体系:

  一是货币创造与间接融资:《中国人民银行法》、《商业银行法》、《票据法》。间接金融的特点是信用中介。间接金融中介——银行——进行了投融资主体的转换,将投资人变成自己的债权人,将筹资人变成自己的债务人,所以叫做间接金融。其最主要的特点是创造了货币。

  二是直接融资:《证券法》、《证券投资基金法》。直接金融就是筹资者和融资者直接见面的金融模式。直接金融的中介机构——证券公司是融资中介,其作用是帮助投资人整理筹资人的信息,保证信息真实完整充分地披露。

  三是经济补偿:《保险法》。保险是一种互助的经济补偿机制。

  四是财富管理(资产管理):《信托法》。规范的是受托经营,如代客资产管理等。

  现有法律重机构管理,功能立法行为监管的原则体现不足。

  二、加强研究,统一认识,为修法奠定理论基础

  现在法律修起来难,监管起来难,很重要的一个问题是认识上没有形成共识。要想规范中国的金融秩序,健全中国的金融法律,不从思想认识上、理论上统一认识是难以进行的。

  (一)对存款的认识与为银行业立法

  现在对存款、对银行业的核心问题的认识并不完全相同。我认为银行业最主要的特征是存款。商业银行是通过存款、贷款和支付来创造货币,从技术上来说我们要统一对存款的认识,以存款来界定银行业和其他业的区别。这里就有一个存款和债务工具的区分问题。债务工具是债务人发行的一个凭证,存款是银行业机构对存款人的一个承诺凭证,但除了都是负债关系以外,最主要的区别是它们的资金使用权范围不同。作为一个债务工具,它的资金使用一定是有限范围的,但是存款是把你的存款使用权完全授权给了那个接受存款的机构,所以它的使用范围是不确定的,对象也是不确定的。如果我们不把债务工具和存款的界限划分清楚的话,很难界定银行业和证券业的区别。如果以此为界,我们应该把凡是能够吸收存款的机构放在一部法里面,就叫做《银行业法》。他们的资产业务都是债权,区别仅在于收存款的范围不同。

  (二)统一对证券的认识,加强证券市场的立法

  一定要确立《证券法》在证券市场当中的基础定位。到现在为止,我们金融市场上的诸多混乱都是由于大家对证券的定义和证券的发行、交易行为没有统一认识,而采取各种不同的管理办法引来的混乱。其实证券就应该是一种权益的证明,这个权益是可均分、可转让或者可交易的凭证或者投资合同。一个能够均分转让的权益证书就是证券。有了这样的定义,很多权益都是可以证券化的,这为创新打下了基础。所有把权益证券化的行为都是证券行为,必须遵守证券的发行和交易规则,这就为打击非法证券奠定了法律基础。

  可惜在这个问题上至今没有形成共识,这也是《证券法》修法时一个极大的难点。有很多人认为如果把证券定义拓展得这么宽,这部法就没法立了,各种各样的证券发行和交易的方式是不同的,是不是要把所有的发行和交易方式都在一部法里面解释清楚?不是,既然是证券,我们的核心是抓住是公开发行还是非公开发行,是公开交易还是非公开交易,只有这一个核心点。非公开发行、非公开交易在信息披露方面是靠合同约定的,而公开发行和公开交易就必须由监管当局明示信息披露的内容,而且要严格监管。至于说发行的是哪些品种,是国债、投资基金、债券还是股票,固然它们各自有特殊性,但是在公开与非公开上必须保持一致性,这就是减少金融活动的负外部性。如果能够在这个问题上获得共识,那么我们修法就容易得多,修的是原则,而不是修个别产品发行和交易办法。

  (三)对财富管理的认识与信托业立法

  现在的《信托法》只是一个信托关系法,没有明确什么样的机构可以经营信托,因而急需在信托法当中来明确信托经营。现在大量的资产管理公司、信托公司都在经营信托业务,但是在经营上却没有一个统一的法律定位。

  还有一部法律是规范信托经营行为的,就是《证券投资基金法》,规范的是资金信托行为。我们国家已经有了证券投资基金管理条例,十届人大本想立《投资基金法》,《投资基金法》是规范什么呢?规范的是募集资金、第三方托管、基金管理人代客投资、客户承担风险和享受收益、基金管理人收取管理费这样一个投资活动。基金就是资金的集合。但对这个问题大家也存在争论,认为投资基金多种多样,一部法是说不清楚的。因此十届人大的时候只通过了公募的《证券投资基金法》。十二届人大后,把私募基金也放在里面,按照公募和私募来规范投资基金。但是现在市场发展证明,由于投资基金有很多是非标资产、另类资产,如果用“证券”两个字来局限的话,把投资标的弄得太窄了,所以应该出台一部集合投资计划的法律。

  现在理财市场混乱,很重要的一个原因,是我们不能满足公募基金从一块钱的认购到私募基金一百万元认购之间的中间投资者的需求。现在很多网上理财产品,要是按照公募基金来投的话,投资范围太窄,收益率太低,不能满足客户的需求。但是如果按照私募基金的投资范围来投,虽然范围广,但是门槛非常高,百万元起售,这之间的投资需求无法满足。要是我们能够出台《投资基金法》,就可以打开公募基金的资产端,让他们能够有一定比例的资金投向一些非标资产或者是另类资产,可以进一步满足市场上中间客户群体的需要,同时相应地提高客户的门槛。如果把这个规范了,那么很多在这一次清理整顿当中要打击的财富管理机构就成了好人、合法的人。我们应该开正门、堵邪门。

  (四)对宏观审慎管理框架的认识与中央银行立法

  宏观审慎管理职能现在是在中央银行。通过这一次金融危机,大家都认识到中央银行的职能应该包括双重责任,一是制定和执行货币政策,保证物价的稳定和充分就业、经济的稳定增长。二是金融稳定职能。要想完善宏观审慎框架,应该在中央银行法里面把金融稳定的职责写得更加明确,这也是节约立法资源的办法。

  三、以功能监管为基础,明确行为监管责任,依法实行监管,维护市场秩序

  (一)建立牌照式管理制度,明确发牌机构对非法从事牌照业务的打击责任

  如果不明确发牌机构对非法从事牌照业务活动的打击责任,法律是难以实施的。高速公路上有牌的车在跑,交管局要管,那么没牌上路的要不要管?不仅要管,而且要罚得更狠。我们的监管当局如果只管自己批准的机构,那就会出现尽量少批,少批少负责任的问题。如果没有批准的人做了你监管的业务,依然是你的责任,监管机构就会判断,是好人申请时就给牌照,没有牌照就狠狠打击。当然,监管当局的力量是有限的,所以要建立有奖举报制度,增强法律执法能力。

  (二)加大国民金融知识教育力度,树立公民是自己财产第一责任人的意识,增强法律意识。

  公民财产的第一责任人是自己,这个意识必须要树立起来。现在公民参与非法集资活动,挣钱是自己的,亏钱就找政府,如果政府每次都管,明是爱,实则害,表面上是爱护群众,但没有血的教训,民众就不可能有保护自己的意识。我们应该引导群众走司法程序,维护自身的正当权益。

  (三)落实有限责任政府理念,让金融回归合同约束的运行轨道,释放个案风险,避免发生系统性风险。

  没有契约精神就没有金融,契约是第一位的,只要违背契约就必须加以处理。现在全球都处于信用泡沫之中,杠杆率持续上升,中国也是如此,我们都在战战兢兢地看着,不知道这个泡沫什么时候破。既然如此,那我们就把小泡沫先捅破,化大震为小震,防范出现系统性金融风险。

  

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